【一带一路实现“中国梦”的世界篇章】加速前行：缅甸的挑战

本文作者：Nathan Dodd，Ben Thompson，Rohan Bilimoria

前言

缅甸未来的经济增长在很大程度上取决于缅甸政府及其电力基础设施是否能够跟上其经济高速发展计划的脚步。然而，严酷的现实是：94%的缅甸农村人口无电可用，因此需要吸引大量外国投资进入现有电力基础设施的升级改造。在缅甸政府的财政状况已经吃紧的情况下，国际项目融资将在电力行业融资中起到决定性的作用。

很多人不知道的是，在缅甸已经出现了成功案例。例如，泰国电力公司建设的阿弄(Ahlone)121兆瓦燃气电厂项目目前已处于80兆瓦负载运行状态，且已开始供电并回收电费。孖士打律师行自2012年起就一直为该项目提供咨询服务。这个项目证明，专注于这一领域的投资者也能够获得巨大成功。另外，缅甸政府的敏建(Myingyan)225兆瓦燃气电厂招标也取得了重大进展，新加坡胜科工业集团成功中标。孖士打律师行在这个项目中为出借人（包括亚洲开发银行和国际金融公司）提供咨询服务。上述项目的成功不仅促进了国家经济发展，同时也增强了国际项目融资行业的信心。

然而，应当指出，缅甸的项目融资仍然处于发展早期，投资者仍然将面临一系列重大挑战。

法律框架

缅甸当前的法律框架对外国投资不甚友好。缅甸需要大力改进其法律体系和立法体系，从而增强投资者信心，吸引更多外国投资。缅甸的法律框架由该国在各个历史时期内制定的多项法律构成（其中包括很多英国殖民时期制定的法律），其司法体系基本属于普通法系。其中，有很多法律已经过时，或者从未得到实际验证。

然而，缅甸政府已经表达了改革现有法律体系的意愿。2012年颁布的《外国投资法》包括一系列有利于外国投资者的条款，例如允许外国人全资拥有投资工具、降低了对合资公司当地伙伴的限制性规定、延长了外国投资者税收优惠时限、把外国人拥有土地的年限延长至50年，并且可给予两次各10年的延长期等等。然而，目前处于草案状态的缅甸《投资法》(Myanmar Investment law)一旦实行，就会同时取代2012年《外国投资法》(Foreign Investment Law)及2013年《缅甸公民投资法》(Myanmar Citizens Investment Law)。新法律将减少对外国投资的限制，并且对本国和外国投资者和投资一视同仁，从而力图吸引更多外国人到缅甸投资。

在电力行业，缅甸2014年新颁布的《电力法》取代了1984年《电力法》(Myanmar Electricity Law)（该法律未覆盖独立发电企业），构成了电力行业法律框架的基础。2014年《电力法》要求成立电力监管委员会(Electricity Regulatory Commission)（该委员会拥有有限的电力行业监管权限），同时授权电力及能源部(Ministry of Electricity and Energy)、中央及地方政府、以及各自治区监管部门向有意从事发电和输配电的企业实体颁发许可证。

金融体系

缅甸金融体系是全世界最不发达的金融体系之一。该国仅有不到10%的人口拥有银行账户，这无疑会增加国际投资者和出借人的顾虑。

缅甸政府已经把发展金融体系列为其优先计划之一，并且从世界银行寻求建议。缅甸金融行业近期出现了一系列积极动向，例如：缅甸中央银行于2013年得到独立权限、世界银行积极参与金融改革以及向一些外国银行颁发有限经营许可等等。这些动向有望增加国际透明度，同时改善投资者对未来的预期。

项目结构

缅甸的另一个挑战在于成功案例太少。由于缺乏电力购买协议(power purchase agreements,PPA)的历史跟踪记录，也没有标准BOT合同文本，电力行业投资者目前只能针对每个具体项目进行一对一谈判。然而，缅甸已经出现了签署电力购买协议的独立电力项目。上文提及的阿弄项目和敏建项目均已和国有电力公司——缅甸电力企业（Myanmar Electric Power Enterprise,MEPE，该企业现在已被新成立的国家发电企业——Electric Power Generation Enterprise, EPGE所取代）签署了电力购买协议，该协议将成为未来协议的标准文本。

另一个问题在于，缅甸政府不愿为电力项目提供政府担保，而此类担保在越南、孟加拉国等其他亚洲国家却非常普遍。

缅甸电力项目的特殊性还在于，该国有“免费电量”和“免费干股”要求。缅甸政府曾经宣布，独立发电企业必须向MEPE上缴最高15%的免费干股和最高15%的免费电量，敏建电厂第一轮招标标书内也提到了这一要求。然而，这些要求只会人为抬高剩余电量的价格，同时引起的价格变动也会让项目更加困难。幸运的是，敏建项目的最终标书没有包含上述要求，同时每个进入谈判阶段的电力项目也都没有提到这些要求。

购电方的信用安全

新兴市场的投资者和出借方往往要看到以往项目的支付记录才能放心。然而，MEPE（目前为EPGE）作为缅甸的购电方还未能（像泰国的EGAT那样）提交可靠的购电款项支付记录，从而打消投资者和出借人的顾虑。另外，EPGE的采购价格高于其向终端用户的售电价格，因此必然高度依赖于政府补贴。虽然依赖政府补贴的电力企业在亚洲地区很常见，但对项目进行精心设计以提供足够政治风险保障，并借此打消意图涉足该市场的商业出借人对于EPGE信用风险的顾虑，将是一个关键性要求。

作为一项积极举措，缅甸于2013年12月17日正式加入多边投资担保机构(Multilateral Investment Guarantee Agency,MIGA)，这意味着缅甸电力行业的外国直接投资将能够获得MIGA提供的政治风险保护和支持（MIGA将对EPGE违约造成的损失提供保障）。

抵押制度

对于出借人的资金安全得不到保障的国家，许多国际出借人不愿意为其提供项目融资。

国际出借人对于目前的缅甸电力项目存在的一个主要顾虑在于：该市场缺乏成熟的抵押制度。尽管现有法律有关于出借人资金安全的一系列条款，但是在现实中却鲜见成功案例。更重要的是，缅甸法律禁止外国出借人以不动产作为抵押物。因此，为了增进出借人资金安全，保护国际出借人利益，就必须聘请富有经验的国际和本国律师提供咨询。另外，世界银行等国际机构正在帮助缅甸政府提高现有电力行业的可融资性，它们的角色也是至关重要的。

燃料

除可再生能源领域外，任何成功的电力项目都需要具备可靠的燃料来源。

缅甸天然气储量丰富，但是该国大部分天然气储量都必须按照长期销售合同出售给中国和泰国。在新天然气田开始供气（预计不早于2018年）之前，天然气短缺将一直是一个值得关注的严重问题。

缅甸的煤炭储量也很丰富。但是，缅甸大部分煤炭储量均位于偏远地区，同时等级和热值较低，不太适合用来发电。然而，缅甸政府已经允许进口煤炭以满足国内需求。但是这又会引发公众对环保问题的担忧。然而，现代燃煤发电技术和进口煤炭相结合可能是解决缅甸电力短缺问题的关键。

结论

缅甸位于致力于发展四国间经济贸易的孟加拉国——中国——印度——缅甸经济走廊要冲，同时位居从中国昆明到印度加尔各答，途径缅甸曼德勒和孟加拉国达卡的陆上交通线的中间位置，是“一带一路”倡议中的一个重要环节。

无论是缅甸本身，还是希望开发缅甸发电行业的投资者都面临着无法跨越的挑战，人们也开始用更为现实的眼光观察缅甸市场。然而，让人们感到乐观的是，无论是投资者还是背后的出借人都已经开始拟定严肃的市场准入策略，中国电力投资集团(China Power Investment Corporation)等投资者已经通过密松(Myitsone)水电站等项目展示了他们在这一快速发展的市场开发独立电力项目的决心。在持续而强大的国际支持下，我们对缅甸电力行业的未来持乐观态度。

缅甸无疑是近年来外商眼中的投资热点，但缅甸项贸易融资仍处发展早期且法规制度尚未周全，投资者仍将面临一系列重大挑战。

Nathan Dodd  

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